日本应对老龄化社会的交通安全策略

人口老龄化已经成为全世界面临的共同问题。国际上通常将60岁以上的人定义为老年人，如果一个国家60岁以上人口占总人口的比例超过10%，说明这个国家进入老龄化社会。60岁以上人口比例在10%~20%为轻度老龄化，20%~30%为中度老龄化，超过30%为重度老龄化。第七次全国人口普查结果显示，中国60岁以上人口占总人口的18.7%，已处于轻度老龄化阶段，人口老龄化所引发的问题越来越受到全社会的高度重视。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》^[1]中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。因此，保障老年人安全出行、构建老年人友好的交通系统、减少老年人潜在的交通事故风险，成为实现国家战略目标、促进交通高质量发展的重要课题。

日本已进入重度老龄化社会，人口老龄化正对日本社会发展的各个方面造成严重影响，尤其是出现了大量以老年人为主体的交通事故。为解决老年人交通安全问题，针对老年人出行需求和交通事故特点，日本各级政府出台了一系列交通政策和措施保障老年人安全出行并取得了显著成效。本文通过对日本人口老龄化特点、老年人出行特征和交通事故状况分析，梳理日本颁布的保障老年人交通安全和权益的相关法律法规，以及在交通环境改善、提高老年人驾驶能力等方面采取的措施，并结合中国与日本老龄交通的主要差异，提出保障老年人安全出行的对策建议。

1）年龄结构严重失衡。

日本将65岁及以上的人定义为老年人。其中，65~74岁定义为老年前期，75岁及以上定义为老年后期。1950—2070年日本人口构成变化见图1，2020年10月，日本总人口约为1.26亿人，老龄人口(≥65岁)为3 619万人，老龄化率(占总人口比例)为28.4%；其中，老年前期人口占总人口13.9%，老年后期人口占总人口14.9%。年少人口(<15岁)所占比例不断降低，于2020年后降幅趋于平缓；老龄人口所占比例不断增高，尤其是2000—2020年涨幅明显。因此，日本人口年龄结构严重失衡且短时间内难以逆转。

图1 1950—2070年日本人口构成变化

注：2020 年后数值为预测值。

资料来源：文献[2]。

2）老龄化地区分布差异大。

20世纪50~70年代，由于日本经济高速增长，大量农村人口流向城市，造成城市人口密集化和农村人口稀疏化现象。人口高度集中于东京、大阪、名古屋三大都市圈。日本总务省统计局公布的人口数据^[3]显示，大都市圈地区人口较多且老龄化程度低，农村人口较少且老龄化程度高。这种区域分布不均的情况同样体现在人口预测上，2045年各个城市的老龄化均呈现增长趋势，且偏远城市的老龄化程度比大都市圈地区更加严重。

根据日本国土交通省公布的《日本全国都市交通调查(2015年)》^[4]和日本警视厅公布的《关于令和一年(2019年)交通事故的发生情况和打击违反道路交通法的情况等报告》^[5]，本文从外出率、出行方式、出行目的三个方面分析日本老年人出行特征。

以性别和年龄划分的外出率调查结果(见图2)显示：1)老年人外出率随着年龄增加而降低，男性外出率高于女性。2)老年人工作日外出率均高于节假日。老年前期人口中，男性高出13.3%，女性高出11.1%；老年后期人口中，男性高出4%，女性高出13.7%。3)对于所有组别，老年后期人口中女性节假日外出率最低，仅为37.9%。

图2 老年人外出率分布

资料来源：文献[4]。

从居住区域和驾驶证持有情况进行更详细的比较(见图3)。日本对驾驶人年龄未规定上限要求，且私人小汽车普及率较高，因此老年人驾驶汽车的现象非常普遍。居住区域按照三大都市圈、地方中枢都市圈、地方中心都市圈(中心都市人口>40万人)、地方中心都市圈(中心都市人口<40万人)、地方中心都市五种类型^①进行划分。调查结果显示：1)无驾驶证老年人外出率更低，居住在地方中心都市圈(中心都市人口>40万人)中周边都市的老年后期人口外出率最低，仅为37%。2)居住在三大都市圈中中心都市和周边都市1的老年人有无驾驶证对其出行率影响较小，除此之外，是否拥有驾驶证对任何一个区域非中心都市居住的老年人外出率均有显著影响，最大差异高达35%。因此，居住在非中心都市的无驾驶证老年人群是日本保障老年人安全出行的重点考虑对象。

图3 不同居住区域老年人外出率

资料来源：文献[4]。

日本居民的主要出行方式包括轨道交通、公共汽车、小汽车、电动自行车、自行车、步行等。其中轨道交通包括有轨电车、城市内地铁、城市间轻轨等。根据性别、年龄及居住区域对老年人出行方式进行调查，居住区域按照三大都市圈和地方区域两类进行划分。从图4可以看出：1)居住区域对老年人出行方式选择的影响显著，与三大都市圈相比，居住在地方区域的老年人对公共交通利用率较低、对驾驶私人小汽车的依赖性更强。2)年龄影响老年人出行方式选择，老年前期人口的主要出行方式为驾驶私人小汽车、骑自行车和乘坐私人小汽车，老年后期人口采用步行和公共汽车方式的出行比例增加。

图4 老年人出行方式分布

资料来源：文献[4]。

2013年，《高年龄者雇佣安定法》(2021年4月1日施行)修订，预计于2025年4月将日本职工的退休年龄由60岁延长至65岁，目前处于过渡阶段。由于退休后可以自行选择继续工作，因此，日本老年人因工作而产生的业务出行和通勤出行仍占有一定比例。出行目的包括购物、通勤、业务、就餐、旅行、接送、就医等。调查结果如图5所示，老年前期人口最主要的出行目的是购物，其中女性购物出行次数是0.45次·d^-1，男性为0.32次·d^-1。其次，男性因业务、通勤和就餐而产生的出行也较多。老年后期人口中，主要出行目的同样是购物，但女性购物出行次数明显减少，由0.45次·d^-1降低至0.28次·d^-1；以就医为目的的出行次数上升至第二位，男性和女性均为0.14次·d^-1。将两个年龄段的出行目的进行比较发现，大多数非就医目的出行随着年龄增加而减少，其中业务和就餐出行降幅最大。

图5 老年人出行目的

资料来源：文献[4]。

1）老年人交通事故死亡人数减速缓慢。

1989—2019年日本交通事故死亡人数变化如图6所示。以1989年各年龄段死亡人数为基准(定为1)，2019年全年龄段交通事故死亡人数大幅下降至0.29；而65岁以上尤其是75岁以上人群死亡人数的下降趋势明显弱于全年龄组，2019年分别为0.71和0.93，并呈现先增长后下降的趋势。可见，老年人在交通事故中的死亡人数始终处于较高水平。

图6 1989—2019年交通事故死亡人数

注：1989年各年龄段交通事故死亡人数定为1。

资料来源：文献[5]。

2）老年人交通事故死亡比例与出行方式密切相关。

图7显示了致死交通事故中老年人使用的交通方式情况^[5]。老年人在步行和自行车交通事故死亡人数中比例较高，分别占74.2%和70.1%。其次，私人小汽车交通事故死亡人数中老年人占51.8%，超过其所占人口比例。因此，需要从老年人步行、自行车和私人小汽车交通事故方面探索如何降低老年人交通事故死亡比例。

图7 2019年不同交通方式的事故死亡人数年龄分布

资料来源：文献[5]。

日本拥有较为全面、系统的保障老年人交通权益的法律法规体系。针对老龄化社会日趋严重、老年人权益保障不足的现状，日本从顶层设计出发出台了《老龄化社会对策基本法》(1995年第129号法)，明确提出要在就业、医疗、福利、退休金、生活环境、社会参与等方面建立适应老龄化的社会体系，从而建立“每个国民都能终生享受幸福的老龄化社会”。以此为基本框架，在交通方面出台了《关于促进老年人、肢体障碍者等使用公共交通工具的便利行动的法律》(2006年第91号法)、《选址优化规划(立地适用化计划)》、《老龄者交通安全对策》等法律法规，全面保障老龄化社会的交通安全。2020年2月，日本国会提交《城市振兴特别措施法部分修改法案》^[6]，通过修复和利用城镇现有公私存储用地，并从打造“步行城市”(walkable city)的角度出发，致力于推动公私合作，共建繁荣城市街道。同时改进了公共交通设施和车辆设备与结构^[7]，提高老年人、残疾人等群体使用公共交通的便利性和安全性。

针对日本老年人在交通事故中步行和自行车出行死亡比例较高的现状，通过构建与紧凑型城市建设相匹配的城市交通系统^[7]，打造适宜步行的居住环境。以京都市为例，2019年制定了《京都市可持续都市构建计划》^[8]，基于老龄化人口特征和出行需求，提出以“人的尺度”为核心，通过提高生活设施和公共交通便利性，推进街道广场化和公共空间绿化等措施，营造适宜从儿童到老年人所有年龄居民安全、舒适的居住环境，打造老年人愿意上街行走的出行环境。

日本国土交通省积极探索帮助老年人安全、健康出行的新方式。出行即服务(Mobility as a Service, MaaS)、迷你车^[9]与绿色慢速移动车^[10](见图8)等新型交通方式在日本逐步得到推广应用。MaaS是一种可将多种公共交通和其他交通服务优化组合、提供一站式出行的服务方式。迷你车是比小汽车更小巧灵活、更环保且可供1~2人乘坐，在地区间轻松移动的电动车辆，填补了现有小汽车需求的空白，可以发挥应对老龄化社会出行需求的作用。绿色慢速移动车是时速低于20 km·h^-1、可乘坐4人以上的电动公共交通方式，由于其具有环保、速度慢、适合短距离移动的特点，作为现有公共交通方式的补充被越来越多的当地居民、游客中的老年人使用。

图8 新型安全交通方式

资料来源：文献[9-10]。

针对老年驾驶人交通事故死亡比例高的问题，利用驾驶执照更新制度筛查驾驶能力不足的老年人，从而提高老年人驾驶门槛；对驾驶能力达到标准的老年人进行驾驶培训，利用测试设备让其了解身体机能的变化，辅以风险规避等实车驾驶训练，帮助其提高安全驾驶综合能力(见图9)。同时，地方政府和相关组织还出台多项柔性措施，利用公共交通卡、购物券、优惠医疗和优惠丧葬等奖励方式^[9]鼓励老年人自主返还驾驶执照。

图9 日本70岁以上老年人驾驶证更新流程

资料来源：文献[11]。

鉴于老年驾驶人所占比例不断增长的情况，积极应用车辆安全驾驶辅助功能，包括检测到前方有车辆或行人时采取紧急制动、车辆过线警报、超速自动警报等功能。日本规定，2021年11月以后所有销售的国产新车都必须配备可以检测到行人的刹车系统^[6]。对于使用旧车的老年驾驶人，普及“安全驾驶支持车”概念，增加参与和体验具有安全辅助功能车的宣传活动机会，并且通过提供经济补贴的方式，促进65岁以上的老年驾驶人加装这些辅助功能装置。

日本采用以数据统计为基础的差异化交通安全策略应对老龄化社会。一方面对老年人口特点、出行状况、交通需求、交通事故等方面进行细致记录，建立翔实的老年人交通状况数据库，准确把握和判断老年人交通安全现状；另一方面以数据库为依据，针对不同地区、不同年龄、不同出行需求等采取有针对性的措施，并通过数据变化对已实施的措施进行调整，建立完善的“数据—措施—数据”有机反馈系统。

中国自1999年进入老龄化社会，预计“十四五”时期进入中度老龄化阶段。纵观包括日本在内的先期进入老龄化社会的发达国家，都是在完成工业化进程之后才步入老龄化社会，呈现“先富后老”特点，而中国进入老龄化社会时人均国民生产总值仅为1 000美元(约6 842元人民币)，即“未富先老”^[12]。中国机动化水平、公共交通设施建设与日本相比存在差距，老年人交通特征也存在一定差异。

1）出行方式。中国老年人主要出行方式以步行、公共交通和自行车为主^[13-14]，而日本由于进入私人小汽车时代早、普及率高，老年人对私人小汽车的依赖程度很高。因此，日本以实现老年人驾驶安全为重要前提。当前，随着私人小汽车普及，中国老年驾驶人比例逐年提高，同样需要针对老年人的驾驶特点和面临的驾驶安全隐患进行有针对性的安全驾驶知识与技能培训，完善安全驾驶辅助功能，有效提高老年人出行安全性。

2）出行目的。中国老年人的出行目的多为体育锻炼、休闲娱乐，其次是购物^[14-15]。日本老年人的主要出行目的是购物，并且随着年龄增长，就医也成为重要的出行目的。这一差异的原因是日本老年人家庭结构多为老年人独居或老年夫妇共同居住，而中国老年人多为与子女一起生活^[14]。

针对中国老龄化社会现状，本文结合日本应对老龄化社会的交通对策经验，以老年人安全、便捷出行为目的提出以下建议。

1）建立健全老龄交通信息统计库。

随着中国老龄化进程加快，需要准确掌握老龄交通现状，尽快建立健全老龄交通信息统计库，为保障老年人交通安全提供科学指导。

老龄交通信息统计内容应包括老年人口分布状况、老年人出行数据与交通事故数据。人口分布状况中应细化老年人年龄结构分布、家庭构成和收入情况；出行数据方面，应包括外出率、出行目的和主要出行方式；交通事故数据方面，需要对事故统计情况进行细化。《中国统计年鉴》中对于交通事故情况的说明只有类别、发生数、死亡人数、受伤人数和直接财产损失，数据统计口径较粗放。应增加对交通事故情况的详细记录和汇总，包括事故原因、死亡人年龄、交通工具类型等，为后续老龄交通信息统计库的建立奠定基础。

老龄交通信息统计方法方面，可以将传统入户调查方式与手机信令数据统计方法相结合。手机信令数据具有覆盖度广、数据精度高的优势，但由于老年人智能手机的持有率和使用率较低，目前无法达到最佳统计效果。针对这种现状，可以借助疫情防控的特殊时期完善统计数据。在各省市进行核酸检测时，初步掌握老龄人口居住区域分布情况，再结合手机信令调查和小样本入户调查方法，用统计学方法对收集的数据进行扩样，尽量填补老年人出行方面的数据空白。

2）完善以老龄交通为主体的法律法规体系。

中国已经发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》(全国老龄办发〔2016〕73号)等多个应对老龄化社会的文件，但针对老年人交通权益方面的政策尚不完善。一是道路规划、设施更新等硬性措施方面，将无障碍设计等同于老龄交通设计，不能厘清老年人与残障人士的出行差异，缺乏适老性的调整；二是法律法规等柔性措施方面，面对老年驾驶人比例不断提高的现状，缺少针对老年人的政策调整，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》(公安部令第139号)，申领C1/C2机动车驾驶证的年龄要求为18~70周岁，70周岁以上的机动车驾驶人需要每年提交有关身体条件的证明。然而，当前这一要求的实施缺少安全保障，无法掌握老年人的驾驶技能情况，导致老年人驾驶存在安全威胁。因此，亟须加强老年人交通权益保障立法的顶层设计，构建层次分明、覆盖周全，既能约束老年人交通行为，又能保障老年人出行权益的交通法律法规体系。

3）将新兴科技运用到交通适老化调整中。

运用新兴科技从满足出行需求和提高出行安全性两个方面保障老年人出行权益。积极采用大数据、人工智能、物联网等技术手段，为老年人出行提供与时俱进的安全、便捷的智慧服务，刺激老年人出行需求；与此同时，对车辆进行技术革新，积极引用智能化驾驶辅助技术、预碰撞安全系统和轮胎综合监测系统，针对老年驾驶人比例提高和驾驶技能下降的客观现实，积极预防老年驾驶人的交通事故。

老龄化社会的交通安全因素极其复杂，随着老年人口比例增加，交通适老化调整的重要性更加凸显。本文总结了日本在老年人交通安全方面的治理经验并提出相关建议。但需要明确，中国具有独特的人文特色、家庭文化背景和交通发展情况，在借鉴国际经验的同时，更应注重本地化调整，结合具体地区特征探索构建安全、便捷的老龄交通系统，实现交通适老化调整目标。

注释：

① 三大都市圈包括中心都市(东京都、横滨市、京都市、大阪市等共9个城市)、周边都市1(取手市、奈良市等共7个城市)和周边都市2(青梅市、春日井市等共13个城市；地方中枢都市圈包括中心都市(札幌市、仙台市、广岛市等共5个城市)和周边都市(小樽市、千岁市等共6个城市)；地方中心都市圈(中心都市人口>40万人)包括中心都市(宇都宫市、静冈市等共6个城市)和周边城市(小松市、总社市等共6个城市)；地方中心都市圈(中心都市人口<40万人)包括中心都市(盛冈市、德岛市等共6个城市)和周边都市(山梨市、高崎市等共6个城市)；地方中心都市包括汤泽市、上越市等共6个城市。五类居住区域共计涵盖70个城市。

《城市交通》2022年第4期刊载文章

作者：张宇阳，邹哲